#山尾志桜里 #自衛権 に歯止めかける #改憲 を

まず僕の意見

「アベノミクス喝采」⁉ からの「安倍晋三首相」の「最終ゴール」⁉「憲法改悪」か⁉

「現実的な議論」をすべきではないでしょうか。

「平和主義」は「貧困」への道とは考えません。「戦争しない国は栄える」。

 しかし「お花畑」でない「現実的」な【専守防衛】を踏まえた議論を。

「安倍晋三首相」は「専守防衛」を「否定」する発言をしています。

「山尾志桜里」さんの意見に再び耳を傾けたいと思います。

「 森 永輔 - 日経ビジネス副編集長 」様よりシェア、掲載。

ありがとうございます。感謝です。

備忘録 - 山尾志桜里議員「自衛権に歯止めかける改憲を」立憲的手法で“透明人間”を縛る

2017年11月22日

山尾志桜里（やまお・しおり）

衆議院議員。東京大学法学部卒業。司法試験合格後、検察官に任官し、東京、千葉、名古屋の地検で勤務。2009年の総選挙で民主党から初当選（愛知7区）。16年から民進党・政務調査会長を務めた。現在は無所属。ただし立憲民主党の会派に属し、憲法審査会に籍を置く。

10月22日の総選挙で与党が3分の2の議席を維持したことを受けて、改憲論議が再び活発になる。果たして、どのように改憲すべきなのか。議論は百家争鳴の様相を呈すにちがいない。「個別的自衛権に限定して自衛権を行使できると明記する」と主張する山尾志桜里・衆議院議員に聞いた。同氏は立憲民主党の会派を代表して衆議院憲法審査会に席を得て、今後の改憲論議をリードする。

（聞き手 森 永輔）

山尾さんは、憲法9条を変えるべきか、変えないべきか。変えるとすれば、どのように変えるのがよいと考えますか。

山尾：私の考える憲法議論は、立憲主義を貫徹し、その価値を強化する「立憲的改憲論」です。9条に関連して大切なのは、憲法に「自衛隊」の3文字を明記することではなく、国民意思で「自衛権」に歯止めをかけることです。私は、2014年7月の閣議決定までの「武力行使の三要件」、いわゆる武力行使の旧3要件に基づいて、自衛権の範囲を個別的自衛権に制限することを、憲法上明記すべきだと考えます。

【旧3要件】

わが国に対する急迫不正の侵害があること

この場合にこれを排除するために他に適当な手段がないこと

必要最小限度の実力行使にとどまるべきこと

ただし、条文の文言を議論する前に、より大切なことがあります。

より大切なこととは何ですか。

山尾：テーマ設定です。憲法の要諦は「権力の分立・均衡」により「人権を保障」すること。この観点から政府が持つ権力を国民意思によりコントロールできているかが改憲を議論する時の大きなテーマであるべきです。現行憲法は、安倍政権下の現状において、このコントロールの役割を十分に果たしているでしょうか。権力を縛り、人権を保障しきれているか。

　自衛に関する権能は、自衛隊という実力組織を伴う、政府が持つ権力の中でも非常に強力なものの一つです。自衛隊が肥大化すれば、人権をないがしろにする可能性がある。それは私たちが先の大戦から得た教訓です。したがって、国民の意思に基づいて、しっかりコントロールしなければなりません。

明文化されていない歯止めは崩れた

現状は、そのコントロールができていますか。

山尾：残念ながらできていません。不全状態にあると思います。

現状が不全であると考える理由はどこにありますか。

山尾：やはり、安倍政権が安全保障法制を成立させたことです。日本は自衛権を、憲法に明文化されていない様々な解釈・不文律・規範を通じて統制してきました。私たちは、そのスキを安倍政権に突かれてしまったのです。

　例えば、我が国は戦後70年間を通じて、専守防衛に徹し、集団的自衛権は行使できない、という憲法9条の解釈を国家も国民も共有していました。安倍首相はこれを「集団的自衛権は行使できない」とは書かれていないとして突き崩してしまいました。

　内閣法制局の人事に首相は関与しないという不文律もこうした統制の一つです。しかし安倍首相は法制局の人事に手を突っ込んだ*。そして、歴代法制局の解釈を180度転換することで、違憲の安保法制を成立させる土台を作りました。

*：安倍首相は2013年8月、内閣法制局長官に小松一郎フランス大使を起用した。同氏は集団的自衛権の行使を容認する立場を取る。法制局はそれまで「（日本は）国際法上、集団的自衛権を持っているが、その行使は憲法上許されない」と解釈してきた

　一連の動きによって、明文化されていない歯止め、統制の手段は外されてしまいました。こうした事態を避けるため、自衛権とそれを統制する手段を明文化する必要があります。そのために憲法を改正する必要があると思います。

しばるべきは「自衛隊」ではなく「自衛権」

そのためには9条をどう改めればよいのでしょう。

山尾：安倍晋三首相は9条に自衛隊を明記すると言っています。しかし私は、コントロールすべきは「自衛隊」ではなく「自衛権」だと考えます。そのための改正は9条にとどまりません。例えば、国会が自衛権をコントロールするための条文が必要になるでしょう。同様に、司法によるコントール、財政によるコントロールを定める規定、憲法裁判所を設置する規定が考えられます。

　まず、9条に関しては、いわゆる旧三要件に基づいて個別的自衛権に限定することを明示的にすることを提案します。自衛権は今、透明人間のような存在で実態がない。これに実態を与え明文化することでコントロールが可能になる。

9条の条文は現行のまま残すかたちを取るのですか。

山尾：2つの考え方があると思います。第1は、個別的自衛権に限って行使できることを明記し、それを実行する限定的な「戦力」として自衛隊を認めるかたちを取る。第2は、現状の延長です。戦力の保持は認めない。しかし、個別的自衛権を行使する最小限度の実力として自衛隊を認める。

（関連記事：もし『自衛権』を国民投票にかけたらどうなるか？）

　どちらを取るかは、議論して国民が判断することだと思います。私は第1の考えを支持します。

そして9条を改めた上で、内閣や国会、司法からのコントロールを明示するわけですね。

山尾：はい。

行政からのコントロールを強める手段として73条の修正を提案します。

■第七十三条　内閣は、他の一般行政事務の外、左の事務を行ふ。

一　法律を誠実に執行し、国務を総理すること。

二　外交関係を処理すること。

三　条約を締結すること。但し、事前に、時宜によつては事後に、国会の承認を経ることを必要とする。

四　法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること。

五　予算を作成して国会に提出すること。

六　この憲法及び法律の規定を実施するために、政令を制定すること。但し、政令には、特にその法律の委任がある場合を除いては、罰則を設けることができない。

七　大赦、特赦、減刑、刑の執行の免除及び復権を決定すること。

　73条が定める内閣の役割に、「外交関係の処理」に加えて「自衛権の行使」を位置づけるべきです。理由は二つあります。一つは、現行の憲法解釈の“まやかし”を解消すること。政府は個別的自衛権の行使をこの73条の「一般行政事務」の一部と解釈してきました。しかし、外交と軍事は表裏一体ですし、自国防衛のための実力組織の統制権能が、「一般行政事務」の一部であってよいとは思いません。

　第2の理由は、73条に定めることで、個別的自衛権の行使を閣議決定の対象にできます。首相の独断を抑えることにつながる。仮に、内閣総理大臣の役割を定めた72条に定めると、自衛権の行使が首相だけの判断で可能になりかねません。

第七十二条　内閣総理大臣は、内閣を代表して議案を国会に提出し、一般国務及び外交関係について国会に報告し、並びに行政各部を指揮監督する。

立法からのコントロールはどのようにしますか。

山尾：自衛権の行使にあたっては、まず国会による事前の承認を義務づけることです。

現在は、防衛出動に際しての国会の承認が自衛隊法で義務づけられています。これを憲法に昇格させるわけですね。

第七十六条　内閣総理大臣は、次に掲げる事態に際して、我が国を防衛するため必要があると認める場合には、自衛隊の全部又は一部の出動を命ずることができる。この場合においては、武力攻撃事態等及び存立危機事態における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律（平成十五年法律第七十九号）第九条の定めるところにより、国会の承認を得なければならない。

山尾：そうです。

　事前の承認だけでなく、30日、60日と期限を設けて、承認を更新する仕組みにすることも考えられるでしょう。さらに、特別委員会を設けて、必要に応じて情報を開示させることも担保すべきです。

司法によるコントロールはどうするのですか。

山尾：まず自衛隊が起こす事件の裁判を、現行の裁判所で行なう制度を維持すべきです。

　自民党は2011年改憲案で軍事裁判所の設置を提案しています*。自衛隊が関与する事件は自衛官でないと判断できないから、裁判官や検事、弁護士を自衛官が務める*。

*：同改憲案は「国防軍に審判所を置く」としている

*：自民党が発行する「日本国憲法改正草案 Q＆A」に以下の記述がある。「具体的なことは法律で定めることになりますが、裁判官や検察、弁護側も、主に軍人の中から選ばれることが想定されます」（同草案は「国防軍を保持する」としているため「軍人」となっている）

　私はこれに反対です。裁判をするに当たって、ある行為を裁く「規範」と、規範に基づいて判断する「主体」は分けて考える必要があります。規範に関しては、通常の刑法とは異なる、自衛権行使に固有の定めが必要かもしれません。しかし、判断する主体は当事者ではない中立的な第三者である、現行の司法権の主体であるべきです。そうでないと、事件のもみ消しや刑の軽量が甘くなる可能性が生じてしまいます。

統治行為論についてはどう考えますか。これまで、自衛隊のあり方などについて司法は統治行為であることを理由に判断を避けてきた印象があります。統治行為論がまかり通ると、司法によるコントロールは覚束ないものになります。

山尾：ご指摘のように、司法権による行政権のチェック、とりわけ自衛権行使のチェックにおける機能不全を回復するという点からも、自衛権の範囲や統制規範を明確にすることが必要です。

先ほど言及された憲法裁判所はどのような役割を果たすものですか。

山尾：まず重要なのが、政府が法案を国会に提出する前に、違憲かどうか事前にチェックする役割です。その前提として、具体的に特定個人の権利を侵害していなくても、国家行為が憲法違反かどうかを一般的抽象的に判断できる機能が必要です。

　以前は内閣法制局がこの機能を果たしてきました。しかし、安倍首相が人事に介入したため、その判断が信用できないものになってしまいました。こうした状態を是正するのが憲法裁判所です。

　先に見た自衛権を例にとれば、もし、自衛権行使の範囲を憲法で個別的自衛権に限定すれば、仮に政府が安保法制のように集団的自衛権の行使を認める立法を目指しても、憲法裁判所が違憲の判断をし、その法案は成立しないこととなります。

予算からはどのようにコントロールしますか。

山尾：これは研究課題です。戦前・戦中における軍事費は民主的コントロールとは程遠い状況でした。陸海軍の区別すらなく、内容を知る手がかりがない。審議時間も数十分の実質的な「秘密会」でした。

　こうした経験をふまえ、戦後は、「GDPの○％を上限とする」という形で事実上のキャップをかけてきましたが、より積極的に憲法上の統制を及ぼす工夫もありえます。

　例えばドイツは、第87a条「軍隊の設置、出動、任務」の1項で「連邦は、（国の）防衛のために軍隊を設置する。軍隊の数字上の勢力およびその組織の大綱は、予算案から明らかになるのでなければならない」と憲法で規定しています。予算の審議を通じて財政面からも実質的に軍をコントロールするわけです。こうした事例を研究するのは有効でしょう。

集団的自衛権を行使しないからこそ国際貢献できる

集団的自衛権を行使できるようにする必要はありませんか。

山尾：私は個別的自衛権を深化させるべきという考えです。これによって自衛権の行使に明確な歯止めをかけることができる。さらに、国際社会に貢献する際にも戦略的に行動できると思います。

戦略的に動ける？

山尾：そうです。

　この話は集団安全保障*の話とも関連します。私は、日本は国際社会の安全と平和に軍事行動ではない方法で貢献すべきと考えます。例えば停戦合意がなった後の再建を支援することです。武装の解除、職業教育の提供、憲法の制定、民主的な選挙をサポートする。これらを最も高い質で実行してきた国の一つが日本です。

*：国連憲章51条は加盟国が武力を行使できる例外を2つ設けている。1つは「安全保障理事会が国際の平和及び安全の維持に必要な措置」として認めたもの。これを集団安全保障と呼ぶ。もう1つは自衛権の行使

　日本が、集団的自衛権を行使することなく専守防衛の姿勢を維持していれば、どちらの側にも軍事的に与すことがないわけですから、紛争状態にあったどちらの勢力からも信用を得ることができる。中立の第三国であるからこそ、例えば武装解除といった難しい作業に取り組み貢献できる。

立憲主義の維持と外的要因の変化への対応の狭間

山尾さんがおっしゃる「憲法で政府の権力を縛る」のは立憲主義の原則です。しかし、縛りが厳しすぎると、外的要因の変化に対応するのが難しくなります。例えば安倍首相は2014年7月、集団的自衛権を限定的に行使できると憲法解釈を改める閣議決定をする際に、北朝鮮による核・ミサイル開発の進展など、外的要因の変化を理由に挙げました。

山尾：それは重要なポイントですね。切り分けが必要です。憲法典には、揺るがせにできない原理原則を書き込む。一方、時代の変化によって変わりゆく手段に関しては通常の法律で定める。

　これまでにお話しした、行使できる自衛権を個別的自衛権に限定することは、私は原理原則として憲法典に書き込むべきことと考えます。そして、海外においては、別の手段をもって貢献する。これは戦後の日本の防衛策のキモだったのではないでしょうか。

　内閣、国会、裁判所が自衛権の行使をコントロールすることも同様に、憲法典で定めるべき事項です。

　一方で、最近注目されている教育の無償化は、私は法律で定めるべき事項と評価しています。現在の人口構成において、世代間の公平を保つための手段の一つですから。人口の構成が変われば、教育費の負担のあり方も変わります。

フランスは議員の質問時間を改憲議論で取り上げた

山尾さんは、衆議院の憲法審議会*に立憲民主党の会派の代表として席を占めています。ここでの議論はこれからどのように進んでいくのでしょうか。各党が、改憲案を持ち寄るところから始まるのですか。

*：憲法改正の原案を作成したり、改正の発議や国民投票に関する法律案を審査したりする機関

山尾：「どの条文なら変えやすいか」「どの項目なら説明しやすいか」という観点からの安易な改憲案をいくら持ち寄っても、あるべき憲法議論はスタートできません。スタートラインは、「権力の分立・均衡」と「人権の保障」という憲法の機能・テーマが、現代において十全に果たされているのか否かです。果たされていない項目があるならいかにそれを回復・強化できるのか、そしてその解決策は憲法典を改正する事項なのか法律を改正して実現する事項なのか。思考の順番を正しく、与党に先行して提示すべきだと思います。

　私の目指す「立憲的改憲論」は、目先の「対案」「条文案」を示すことではなく、憲法論議の作法と選択肢を国民に提供し、草の根の憲法議論の土台を提示するものでありたいと考えています。

こうした整理をする中で、憲法典に盛り込む事項と、一般の法律に反映すべき事項を切り分けることができます。先ほど外部環境の変化との関係についてお話しした通りです。

　面白いエピソードがあります。いま国会で野党の質問時間をどうするかが注目を集めています。フランスがサルコジ政権だった2008年、改憲の議論をしている中で、同じく野党の質問時間が俎上に上りました。つまりフランスは、改憲の議論の中の議題として、野党の質問時間を取り上げたのです。その結果、この問題は議員規則に反映されることになりました。

　これから憲法改正に関する議論を進めるに当たって、私は自民党に次のことを望みます。9条に「自衛隊」と明記するならば、「集団的自衛権を行使できる自衛隊」と記して正々堂々と議論する。

　そうすれば、集団的自衛権を行使することの是非を国民に問うことができる。ただ「自衛隊」とだけ書き、災害救助で活躍する自衛隊を国民にイメージさせ、実は集団的自衛権も行使できる自衛隊を憲法に位置づけるやり方は姑息です。「集団的自衛権を行使できる自衛隊」と記せば、安全保障法制についての議論もよみがえるでしょう。

　それに現行の9条をそのままにして、その後にただ「自衛隊を置く」とするならば、この「自衛隊」が9条2項が禁じる「戦力」なのかそうでないのか分かりません。行使できる自衛権が個別的自衛権のみなのか、集団的自衛権も行使できるのかも分かりません。このような改憲案は、国民意思による権力統制という憲法の機能をむしろ阻害するもの。立憲的改憲とは真逆に位置づけられる提案であり、賛成できません。